完善工程質量責任體系推動建筑工程品質提升 ——《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》解讀

為深入貫徹落實《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》和《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》精神，住房和城鄉建設部印發了《關于落實建設單位工程質量首要責任的通知》（以下簡稱《通知》）�！锻ㄖ�》首次明確了建設單位工程質量首要責任內涵，依法界定建設單位應履行的質量責任，著力構建以建設單位為首要責任的工程質量責任體系。近日，住房和城鄉建設部工程質量安全監管司有關負責同志對《通知》進行了解讀。

　　問：《通知》出臺的背景是什么？

　　答：建筑工程質量事關人民群眾生命財產安全，事關城市未來和傳承，事關新型城鎮化發展水平。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國建筑業發展日新月異，建筑工程質量水平不斷提升，以上海中心、北京大興國際機場等為代表的一大批重點工程高質量建成并投入使用，住宅使用功能不斷完善，新建建筑工程質量事故基本杜絕，為我國國民經濟持續健康發展、城鄉一體化建設、人民安居樂業與社會和諧穩定作出了重要貢獻。但是，我國工程質量發展不平衡不充分的矛盾依然存在，建筑工程品質整體上還不高，與高質量發展要求仍有不小差距。這反映出我國工程質量保障體系還不完善，特別是部分建設單位作為工程項目的投資者、決策者和組織者，片面追求利益最大化，漠視工程質量，不認真履行質量責任，成為比較突出的薄弱環節。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于質量工作決策部署，完善工程質量責任體系，突出強化建設單位質量責任，住房和城鄉建設部在深入調研、充分溝通、認真總結的基礎上，制定并印發了《通知》。

　　問：《通知》出臺有何重要意義？

　　答：《通知》堅持以新發展理念為指引，對工程質量責任體系進行系統謀劃，將有力提升建筑工程質量治理能力和水平，為城鄉建設高質量發展提供更加完備有效的政策支撐。

　　一是有利于完善工程質量責任體系，推動建筑業高質量發展。建筑業是我國國民經濟的重要支柱產業，也是推動高質量發展的主戰場，必須堅持質量第一、效益優先，全面提高發展質量和效益，著力構建以質量為核心的建筑管理體制機制�！锻ㄖ�》對標對表高質量發展要求，依法明確建設單位應承擔的質量責任和要求，健全權責一致、科學合理的工程質量責任體系，切實激發建設單位主動關心質量、追求質量、創造質量的內生動力，不斷提升建筑工程品質，推動建筑業發展質量變革、效率變革、動力變革。

　　二是有利于落實建設單位責任，依法界定首要責任內涵。我國現行法律法規雖然對建設單位質量責任做了一些規定，但比較分散,不夠聚焦，沒有形成完整清晰的工程質量首要責任的概念，導致建設單位質量責任難以有效落實。《通知》堅持問題導向，在總結相關規定及工程實踐要求的基礎上，首次提出建設單位工程質量首要責任內涵要求，明確建設單位作為工程建設活動的總牽頭單位，是工程質量第一責任人，依法對工程質量承擔全面責任。對因工程質量給工程所有權人、使用人或第三方造成的損失，建設單位依法承擔賠償責任，有其他責任人的，可以向其他責任人追償。建設單位要嚴格落實項目法人責任制，依法開工建設，全面履行管理職責，確保工程質量符合國家法律法規、工程建設強制性標準和合同約定。

　　三是有利于加強工程質量管理，推動質量責任落實。建設單位在工程建設活動中居于主導地位，是建筑工程品質提升的關鍵。眾多工程實踐證明，建設單位越追求質量，越尊重質量發展規律，工程質量水平也越高。這需要各級住房和城鄉建設主管部門全面加強對建設單位的質量監管，切實夯實建設單位責任，讓質量成為帶電的高壓線，督促建設單位不斷增強質量意識，切實履行質量責任。《通知》堅持改革創新，指導地方健全完善建設單位質量監管機制，建立日常巡查和差別化監管制度，加大對守信建設單位政策支持和失信建設單位聯合懲戒力度，依法嚴肅查處建設單位違法違規行為，推動建設單位質量責任落實。

　　問：《通知》主要包括哪些內容？

　　答：《通知》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心，進一步梳理細化建設單位工程質量責任具體內容和創新管理舉措，逐步完善以建設單位為首要責任的工程質量責任體系。《通知》共包括4部分內容：第一部分從完善工程質量責任體系、厘清工程參建各方主體責任邊界考慮，強調落實建設單位首要責任的重要意義。第二部分從準確把握建設單位首要質量責任內涵考慮，依法明確建設單位從事工程建設活動重點應履行的質量責任。第三部分從保障量大面廣的住房質量角度考慮，強化分類指導，提出加強商品住房和保障性安居工程等住宅工程質量管理的具體舉措。第四部分從壓實建設單位首要質量責任，激發建設單位增強質量意識考慮，提出建立健全建設單位落實首要責任監管機制、加強建設單位監督管理等方面措施。

　　問：《通知》重點解決哪些問題？

　　答：《通知》以建筑業供給側結構性改革為方向，以破解建設單位落實質量責任存在的突出問題為主線，重點解決3個方面問題。一是圍繞建設單位工程質量首要責任不明確、不具體、權責不一致等問題，依法明確建設單位首要責任內涵，將其歸納為嚴格執行法定程序和發包制度、保證合理工期和造價、全面履行質量管理職責等方面。二是圍繞與人民群眾利益密切相關的住宅工程質量保修責任不明確、質量信息不透明、房地產開發企業重房屋預售輕工程質量、保障性安居工程質量參差不齊等問題，提出完善住宅工程質量與市場監管聯動機制，督促建設單位加強工程質量管理，嚴格履行質量保修責任，推行質量信息公開等重點舉措。三是圍繞現行法律法規對建設單位質量責任規定處罰依據不足、追責不到位等問題，要求各地建立健全建設單位落實首要責任監管機制，加大政府監管力度，強化信用管理和責任追究等具體措施。

　　問：建設單位首要責任主要體現在哪些方面？

　　答：建設單位工程質量首要責任內涵主要體現在以下3個方面：

　　首先，嚴格執行法定程序和發包制度。建設單位作為工程建設活動的總牽頭單位，承擔著重要的工程質量管理職責，必須落實項目法人責任制，依法開工建設，確保建筑工程質量。對此，《通知》提出：一是建設單位必須嚴格履行基本建設程序，禁止未取得施工許可等建設手續開工建設。二是細化工程發包承包規定，建設單位不得直接發包預拌混凝土等專業分包工程，不得指定按照合同約定應由施工單位購入用于工程的裝配式建筑構配件、建筑材料和設備或者指定生產廠、供應商。三是建設單位必須按規定向勘察、設計、施工、監理等單位提供與工程建設有關的原始資料，并保證資料真實、準確、齊全。

　　其次，保障合理工期和造價。工期和造價是確保工程質量的基礎和先決條件。但是部分建設單位不顧工程建設客觀規律，為了追求高額利潤，任意搶工期、壓造價，拖延工程款結算，嚴重損害工程質量。對此，《通知》提出：一是保障合理工期，明確因極端惡劣天氣等不可抗力以及重污染天氣、重大活動保障等原因停工的，建設單位應給予合理的工期補償。二是保障合理造價，明確因材料、工程設備價格變化等原因，需要調整合同價款的，建設單位應按照合同約定給予調整。三是推行施工過程結算，要求分部工程驗收通過時原則上應同步完成工程款結算，建設單位不得以設計變更、工程洽商等理由變相拖延結算，不得以未完成審計作為延期工程款結算的理由。

　　最后，全面履行質量管理職責。建設單位質量管理體系越健全，投入的專業人員越到位，工程質量水平往往就越高。但是由于建設單位質量責任的缺失，不少建設單位自身質量管理體系不健全，無法有效履行工程建設活動組織者的質量管理職責。對此，《通知》系統闡述了建設單位在工程建設全過程的質量管理責任：一是建設單位要健全工程項目質量管理體系，配備專職人員并明確其質量管理職責，不具備條件的可聘用專業機構或人員。二是強化工程質量檢測管理，明確非建設單位委托的檢測機構出具的檢測報告不得作為工程質量驗收依據。三是強化住宅工程質量分戶驗收，明確建設單位未組織分戶驗收或分戶驗收不合格，不得組織竣工驗收。

　　問：住宅工程質量直接涉及人民群眾的根本利益。圍繞量大面廣的住宅工程，《通知》有哪些創新舉措？

　　答：《通知》從4個方面提出創新住宅工程質量管理的具體舉措：

　　首先，強化建設單位住宅質量保修責任。當前，住宅質量保修問題較為突出，投訴多、處理難，社會矛盾集中。部分建設單位不認真履行住宅工程質量保修第一責任人義務。有的房地產開發企業屬于項目公司，項目結束后公司隨之注銷，導致質量保修主體缺失。對此，《通知》提出：一是明確建設單位要建立質量回訪和質量投訴處理機制，及時組織處理保修范圍和保修期限內出現的質量問題，并對造成的損失先行賠償。二是細化質量保修期規定，明確建設單位對房屋所有權人的質量保修期限自交付之日起計算，經維修合格的部位可重新約定保修期限。三是明確房地產項目公司注銷后責任承接具體舉措，房地產開發企業應在商品房買賣合同中明確企業發生注銷情形下由其他房地產開發企業或具有承接能力的法人承接質量保修責任。房地產開發企業未投保工程質量保險的，在申請住宅工程竣工驗收備案時應提供保修責任承接說明材料。

　　其次，推行工程質量信息公開。住宅工程質量與購房人切身利益密切相關，保障購房人對質量信息的知情權，充分發揮購房人對建設單位的監督約束作用，對保障工程質量意義重大。但是，由于買賣雙方地位不對等，購房人往往難以獲得房屋主要質量信息，缺乏與賣房人溝通談判的能力。對此，《通知》提出加強質量信息公開，要求住宅工程的建設單位公開工程規劃許可、施工許可、主要建筑材料、工程竣工驗收報告、質量保修負責人及聯系方式等信息，并試行按套出具質量合格證明文件。目前，山東、湖北、寧夏等地正在開展住宅工程質量信息公示試點，督促建設單位主動公開住宅工程關鍵質量信息，認真履行質量承諾。

　　再其次，加強工程質量與房屋預售聯動管理。我國商品房實行預售許可制度，這有利于拓寬房地產開發融資渠道，但客觀上也造成一些房地產開發企業忽視質量、侵犯購房人質量權益等問題。為切實推動房地產開發企業提高質量安全意識，確保交付質量合格的工程，《通知》提出加強工程質量與房屋預售聯動管理，明確因發生違法違規行為、質量安全事故或重大質量安全問題被責令全面停工的住宅工程，應暫停其項目預售或房屋交易合同網簽備案，待批準復工后方可恢復。

　　最后，強化保障性安居工程質量管理。加快完善住房保障和供應體系，提升保障性安居工程質量，是滿足人民群眾基本住房需求，實現住有安居和住有宜居目標的重要途徑。對此，《通知》提出：一是各地要制定保障性安居工程設計導則，明確室內面積標準、層高、裝修設計、綠化景觀等內容，探索建立標準化設計制度。二是政府投資保障性安居工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包和全過程工程咨詢。三是依法限制有嚴重違約失信記錄的建設單位參與建設。

　　問：如何確保建設單位落實工程質量首要責任？

　　答：建設單位與工程質量水平密切相關。建設單位往往不是違法違規行為直接實施主體，其行為具有不易察覺、隱蔽性強、取證困難等特點，難以有效追責。因此，住房和城鄉建設主管部門對建設單位往往監管力度不足、處罰較難。對此，《通知》提出：一是各地要建立對建設單位日常巡查和差別化監管制度，加大對質量責任落實不到位、有嚴重違法違規行為建設單位在建工程項目檢查頻次和力度。二是建設單位應牽頭組織整改檢查中發現的質量問題，整改報告經建設單位項目負責人簽字確認并加蓋單位公章后報工程所在地住房和城鄉建設主管部門。三是強化信用管理，及時公示建設單位行政許可、行政處罰、抽查檢查、質量投訴處理情況等信息，對實行告知承諾制的審批事項，發現建設單位承諾內容與實際不符的，依法從嚴從重處理。

　　問：如何保障《通知》貫徹實施？

　　答：工程質量管理環節多、鏈條長，是一項復雜的系統工程，進一步強化落實建設單位工程質量首要責任是推動建筑工程品質提升的迫切要求和關鍵舉措，也是行業普遍共識。做好這項工作任務艱巨、責任重大、使命光榮，必須把思想和行動統一到以習近平同志為核心的黨中央的決策部署上，改革創新、真抓實干，全面落實《通知》要求。

　　一是加強組織領導。各地要進一步提高政治站位，充分認識落實建設單位工程質量首要責任的重要性和必要性，建立健全領導體制和工作機制，加強統籌規劃，根據地方實際，制定具體實施辦法，確�！锻ㄖ�》各項措施盡快落地見效。

　　二是強化示范引領。各地要大膽探索、先行先試，充分發揮市場和社會的約束作用，鼓勵并支持有條件的地區加快推進住宅工程質量信息公示、工程質量保險、住宅質量合格證等改革創新試點，形成可復制、可推廣的經驗。

　　三是做好輿論宣傳。各地要認真做好《通知》宣貫解讀，利用媒體和培訓等平臺，積極宣傳《通知》精神，營造全社會關心質量、創造質量、享受質量的良好氛圍。

摘自　《中國建設報》　2020.10.15

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　　住房和城鄉建設部關于落實建設單位工程質量首要責任的通知